|
| |
Л.,
1945 г. с.501
- 12 -
IV.РЕФОРМА ВЫСШЕГО УПРАВЛЕНИЯ.
Реформа центрального управления проводилась параллельно с рефор-
мой высшего управления.Суть преобразований состояла в изменении
структуры, компетенций и состава высшего правительственного учрежде-
ния - Сената - в целях приспособления его к системе новых центральных
учреждений - коллегий.
Наиболее полно новое положение Сената в системе власти отразила
"Должность Сената" - специальная инструкция,опеделявшая власть,уст-
ройство, делопроизводство Сената в новых условиях.С 1718 по 1722 год
Петр шесть раз перерабатывал проект "Должности" так как этот документ
имел большое значение для него.
"Должность сразу же определила высокое место Сената как храните-
ля государственных интересов: "Едино же сказать - всегда Сенату подо-
бает иметь о монашеской и государственной пользе неусыпное попечение,
доброе бы простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвра-
щать."
В соответствии с этим повышалась ответственность самих сенато-
ров, обязанных как зеницу ока хранить свое достоинство. 10-я глава
"Должности" предупреждала: "1.Никому в Сенате позволяется разговоры
иметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, меньши
же кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являти-
ся. 2.Но надобно ведать, что есть оное место сочинено, где поступать
подобает со всякою надлежащею учтивостию, понеже Сенат собирается
вместо присудствия нашей персоны во отлучении".
Сенат занимал ключевое положение в петровской государственной
системе.Он сосредотачивал судебные,административные и законосовеща-
тельные функции, ведал губерниями, а также - коллегиями и другими
центральными учреждениями.Поначалу в 1718 году, Петр распорядился,
чтобы в состав Сената вошли все президенты коллегий.Идея была заман-
чива - коллегиальный принцип пронизывал все управление: коллегии уп-
равлялись коллегией, состоящей из президентов коллегий.Однако вскоре
от этой идеи пришлось отказаться: сосредоточение в одних руках обя-
занностей президента и сенатора эффекта не дало, кроме того президен-
ты были перегружены работой в своих коллегиях.
Работал Сенат согласно коллегиальным принципам.Единство места,
времени и состава присутствия, как условия, необходимого для деятель-
ности Сената - бюрократического учреждения, сохранялось и фиксирова-
- 13 -
лось "Должностью": " 1.Без согласия всего Сената ничто делать подоба-
ет, паче же ниже, что вершить возможно; 2. Ежели ж бы иногда кто за
болезнию или некоторой крайней нужды не в присутсвии был, того для
делам оставленным быть не надобно; 3. Однако о важных делах и отсудс-
твующим подобает прежде вершения всякому осведомлену быть; сии отлуч-
ки раумеетца кроме дальних и ево мнение на письме получить; 4. И на-
добно, чтоб всякие дела не в обособливых домах или в беседах, но в
Сенате вершить и в протокол введеным быть надлежит; 5. И не надлежит
же сенатцким членам никого посторонних с собою в Сенат брать, которо-
му бы тамо по званию своему быть не подобало".(1)
В истории государственной реформы особое место занимает указ от
12 января 1722 года.Он свидетельствует об умении Петра оценивать из-
меняющуюся обстановку,вносить коррективы в планы преобразований.Поняв
ошибочность ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должны
сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената и
признал неудачу своей затеи создать коллегию коллегий.Кроме того,
указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новые
принципы, усилившие значение Сената в системе управления. 4-й пункт
указа гласит: "Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-про-
курору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут
репортовать генерала-пркурора.Также надлежит быть при Сенате рекет-
мейстеру,эксекутору и герольдмейстеру или иной какой чин, кто б дво-
рян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят". (2)
Этим указом создавался важнейший орган самодержавного государс-
тва XVIII века - прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назна-
чая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем
В.Н. Зотова в должности генерал-ревизора,и в конце концов в 1722 году
по образу французкого государственного аппарата в России появился ге-
нерал-прокурор.
На этой основе был образован целый институт,возглавляемый гене-
рал-прокурором - институт публичного,явного надзора.Помимо должности
генерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников Петра
П.И.Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при
—————————————————————————————————————————————————————————————————————
1.Законодательные акты Петра I. Подготовил Н.А.Воскресенский. М.;Л.,
1945 г., с.299
2.Там же с.245
- 14 -
Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора - обер-прокуро-
ра, а самое главное - вводилась должность прокурора во всех централь-
ных учреждениях.Коллежские и судебные прокуроры были независимы от
своих учреждений, подчинялись непосредственно генерал-прокурору,а
последний согласно "Должности": "1.Должен смотрить над всеми прокуро-
ры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали;2.А ежели кто в
чем преступит, то оных судить в Сенате;3.И должен все прокурорские
донешения предлагать Сенату и инстиговать чтоб по них исполнено бы-
ло".(1)
Петр возлагал большие надежды на эффективность работы прокурату-
ры, так как царя воодушевлял пример генрал-прокурора П.И.Ягужинского,
не запятнавшего себя злоупотреблениями или взятками.
Чтобы обезопасить свою систему от должностных преступлений,Петр
считал необходимым продублировать институт явного государственного
надзора институтом тайного надзора.Речь идет о фискалах - чиновниках,
название должности которых стало печально знаменито в России.Впервые
о фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711 года: "Учи-
нить фискалоф во фсех делах, а как быть им,пришлетца известие".
"Известие" было тприслано через три дня."Выбрать обер-фискала,
человека умнова и доброва (ис какого чина ни есть)".(2)В его обязан-
ности входило тайное наблюдение за деятельностью администрации.
Важнейшим принципом деятельности фискалитета-института,широко
распространенного в Западной Европе, были тайна и безнаказан-
ность.Фискал не нес ответственности за ложные доносы,ибо, как утверж-
дал указ 1714 года, "невозможно о всем акуратно ведать".Документы до-
носят до нас кпайне негативное отношение современников к фискалам.С
одной стороны, сам характер деятельности состоящих на государственной
службе тайных надзирателей и доносчиков,защищенных законом от наказа-
ния за ложный донос,сделал их презираемыми, а их работу - грязной,не-
чистоплотной,связанной с наушничеством,нарушением моральных норм.С
другой стороны,для чиновников, причастных к обогащению за счет казны,
деятельность фискалов представляла реальную опастность.Петр всячески
поддерживал фискалитет, пологая, что,когда речь идет об интересах го-
—————————————————————————————————————————————————————————————————————
1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский.М.;Л.,
1945 г., с.309
2.Там же с.241
- 15 -
сударства, необходимо поступиться моралью.
Сенатская реформа способствовала развитию института фискальства
уже на новом уровне.В 1723 году был назначен генерал-фискал,а в 1725
году опубликована разработанная Петром "Должность" генерал-фискала и
его помощника - обер-фискала.Уже ее преамбула говорит о тех задачах,
которыми предстояло заниматься главным фискалам:
"О должности генерал-фискала и его помощника государственного
обер-фискала.
Оные имеют быть в резиденции е.в., прочие ж провинциал-фискалы и
фискалы в коллегияхи в провинциях и в городах,каждой во учрежденииом
своем месте под их дирекцию".
Институты прокуратуры и фискалитета были прочно связаны: фискалы
доносили о делах прокурорам и генерал-фискалу,подчиненному гене-
рал-прокурору.Прокуратура и фискалитета были звеньями одной цепи
контроля,который создавался Петром как в связи с реформой Сената, так
и в связи с реформой судопроизводства.
V.РЕФОРМА НИЗШЕГО ЗВЕНА УПРАВЛЕНИЯ.
Создание нового полноценного государственного аппарата,построен-
ного на принципах камерализма: субординации,дифференциации,регламен-
тирования - было бы невозможно, если бы реформа не коснулась низшего
звена управления - местного аппарата.Естественно, что областная ре-
форма проводилась параллельно с реформой центральных и высших ве-
домств и основывалась на тех же принципах.Более того,при создании но-
вого областного устройства также был использован шведский
административный опыт, отраженный в специальном проекте Г.Фика -
агента Петра I, побывавшего в Швеции и хорошо изучившего шведскую ад-
министративную систему.
Проект Фика, воспроизводящий шведское устройство местного управ-
ления,обсуждался в Сенате и был принят за основу с определенными из-
менениями, учитывающими специфику России.
Такой подход был определен Петром в резолюции на проект Фика:
"Земское управление надлежит перво один уезд от мужика до правителя
уезда, а потом до ландсгевдинга, шведское с русским сложа, и на мере
свои мнения поставя, изготовить в доклад по порядку и чинам". Тогд же
- 9 мая 1718 года - было уточнено, как складывать шведскую и русскую
организацию:"сколко ланцэвдингоф и над сколькими уезды один, и под
ними сколко каких чиноф, и как оныя связаны послушанием и должностию,
- 16 -
то выписывать и приносить в Сенат, где надлежит спускать с русским
обычаи, что может быть по-старому и что переменить".(1)
В постановлении Петра идет речь об анализе и изменении шведской
областной системы,трехчленной по своему устройству: приход (кирх-
шпиль) - дстрикт (херад) - земля (ланд), - во главе которой стоял
упомянутый Петром чиновник - ландхевдинг. Петру и его сподвижникам
было о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем рос-
сийская, точнее, чем та, которую они хотели создать.
Низшим и важным звеном шведского управления был приход ( кирх-
шпиль). Его деятельность была основана на активном участи в управле-
нии народа, крестьян, выборные от которых входили в административные
и судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор -
высшая нравственная власть в приходе.Ознакомившись с системой кирх-
шпиля, Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии на-
рода и духовенства в упралении в системе российского самодержавия
петровских времен не могло идти и речи.Рассуждая о неприемлемости для
России системы низших выборных чинов, Сенат постановил: "Кирхшпиль-
фохту и ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, что
всякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от цергвей;
к тому же и в уезде ис крестьянства умных людей нет".(2)И это говори-
лось о народе с давней земской, общинной традицией, негогда спасшей
страну и престол от гибели! впрочем стоит ли этому удивляться - авто-
ритарная власть и бюрократическое презрение к "глупому" народу всегда
идут рука об руку.
Два других элемента шведской системы были сохранены.Провинция
(ланд) стала основной единицей областного управления.Существовавшие к
этому времени 11 губерний были поделены на 45,а затем на 50 провин-
ций.Губерни не были отменены,хотя власть губернатора расспространя-
лась только на провинции губернского города.Примечательно, что в бу-
дующем - при Екатерине II - петровские провинции стали губерниями.
Провинции делелись на дистрикты, в которых сидели земские комис-
сары; общее руководство провинциями осуществляли воеводы, подчинявши-
еся непосредственно Сенату, за исключеним военных и аппеляционных
—————————————————————————————————————————————————————————————————————
1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский.М.;Л.,
1945 г. с.60
2. Там же с.62
- 17 -
дел, по которым они подчинялись губернаторам.Инструкция провинциаль-
ному воеводе, принятая в 1719 году, делала его полновластным правите-
лем в своей провинции.Под его руководством находились конторы камери-
ров (надзерателей земских соборов), а также рентрея (место,где
сосредотачивались денежные средства). Кроме того,воевода руководил
канцеляриями рекрутского сбора,розыскных,провиантских дел,таможней и
другими учреждениями.
С проведением второй областной реформы сеть местных учреждений
стала заметно гуще, чем раньше, а редкие уезды допетровской России
выглядели анахронизмом по сравнению с мощной разветвленной структурой
губерни,провинции,дистриктов.
В основу областного устройства,возникшего к концу петровского
царствования, также были положены принципы камерализма.Все местные
учреждения были тесно связаны с соответствующими центральными органа-
ми - коллегиями. Сверху донизу было установлено единообразие,достига-
емое единством внутреннего устройства,четкостью соподчинения,идентич-
ностью компетенции органов и должностей одного административного
уровня на территории всей страны.С этого момента был задействован
"бюрократический принцип единообразия",нередко игнорирующий специфику
каждого района, - например: Кунгурская провинция по своему устройству
ничем не отличалась от Старорусской или Саратовской.Государство,стро-
ившееся на регулярной основе, должно было стремиться к единообразию
так как это облегчало реализацию указов центра и контроль за их ис-
полнением.
V.ПОДАТНАЯ РЕФОРМА.
Стремление Петра организовать государство по военным образ-
цам,влекло за собой усиление роли военных в обществе и государс-
тве.Нет сомнения,что государственная и военная реформы привели к дос-
таточно четкому разделению военной и гражданской служб, что и было
зафиксировано известным Табелем о рангах.Но вместе с этим петровские
реформы знаменовались широким распространением практики участия про-
фессиональных военных в государственном управлении.Это проявлялось не
только в назначениях военных на гражданские должности, но и в весьма
частом их использовании (особенно гвардейцев) в качестве эмиссаров
царя,высших учреждений.Обычной картиной стали регулярные командировки
сержантов и офицеров гвардии в губерни,провинции и уезды, где они,
имея чрезвычайные полномочия,исполняли роль своеобразных "толкачей" ,
- 18 -
"погонял". За неисполнение приказов они имели право "посадить в око-
вы,на чепи и в железа" любых чиновников, и держать их так неограни-
ченное время.
Практика использования военных в гражданском управлении,отчасти
объяснимая экстремальной ситуацией Северной войны, не была отменена и
в более спокойные времена, а, наоборот, стала систематической и нор-
мальной, что подчеркивало военнно-бюракратическую суть созданной пет-
ром империи.Важно отметить, что известная интеграция военных и гра-
жанских институтов вела к подчинению первых вторым даже в мирное
время.Особенно ярко эта тенденция прослеживается в истории податной
реформы - типично финансового мероприятия, в результате которой в
России в 1724 году была введена подушная подать.
Реформа податного обложения была непосредственно вызвана необхо-
димостью решить проблему содержания армии в мирное время.Закончив Се-
верную и Персидскую войны, Петр не намеревался сокращать огромную по
тем временам армию или сворачивать программы строительства воен-
но-морского флота.Численность регулярной армии в мирный период не
только не уменьшилась,а наоборот - возросла.Если в 1711 году воору-
женные силы (инфатерия и кавалерия) составляли 106 тысяч человек (что
было определено штатами 1711 года), то в 1720 - 1721 годах общая чис-
ленность пехоты и кавалерии достигла почти 121 тысячи человек при
сохранении численности артеллерии и не считая гарнизонных солдат
(примерно 74 тысячи).
Пока шла война и армия находилась в походах или стояла у границ,
проблема ее содержания не представлялась сложной.Экстраординарные на-
логи и повинности,насильственные изъятия у населения других стран и у
собственных сограждан провианта, фуража, транспорта и т.п. - все эти
и подобные им средства обеспечения армии использовались в полной ме-
ре,формально оправданные суровым военным временем.Но с наступлением
мира ситуация должна была измениться.Уже в 1718-1719 годах полки ста-
ли возвращаться из-за границы на родину.Петр нашел для них временное,
но важное задание: солдат,начали перебрасывать на крупные строй-
ки,требовавшие тяжелого массового труда.Это были крепости,гавани и
каналы.Так, 8 февраля 1717 года Петр,сообщая Сенату о предстоящем вы-
воде армии из Польши писал:"... чего для ныне им дела никакова нигде
нет, а жалованье берут даром, того для за потребно разсуждаю по поло-
вине их брать на работу к делу канала,который будет от Тосны в Уверь,
- 19 -
и то, по получении сего указа,учините"(1)
Занять полки строительными работами - создать своеобразные "тру-
доармии" - было временным выходом и, поэтому,не решало полностью ост-
рую проблему содержания и размещения армии внутри страны в мирный пе-
риод.Решение было найдено в конце 10-х - начале 20-х годов.Речь идет
о реформе податного обложения, начатой в 1719 году и завершенной в
1724-м.Смысл ее в том, что вместо десятков различных налогов и повин-
ностей вводился единый прямой денежный налог,шедший непосредственно
на нужды армии.Этот подушный налог собирался со всех душ "мужеска по-
лу".
Помимо чисто финансового эффекта реформа привела к существенной
перемене в судьбе регулярной армии.Согласно идее реформатора, взятой
из шведской практики обеспечения армии в мирный период, полки разме-
щались непосредственно среди тех самых крестьян, с которых взимались
налоги на содержание солдат и офицеров.Это позволяло значительно сок-
ратить путь денег из карманов крестьян в полковые кассы,так как унич-
тожался ряд промежуточных финансовых звеньев.
Подушные переписи ,как правило, также проводились силами самой
армии, выделявшей на это значительные контингенты военнослужащих.Так
повелось с первой ревизии 1721-1724 годов. В 1725 году фельдмаршал М.
М.Голицын сообщал в Военную коллегию о хронической нехватке в армии
офицеров.Общие данные свидетельствуют,что во время первой ревизии в
качестве переписчиков использовались не менее 45% армейских штаб- и
обер-офицеров.
Для сбора с крестьян подушной подати из числа местных дворян из-
бирались так называемые земские комиссары,ответственные за передачу
денег в полки.Сами же полки после окончания Персидской войны и осо-
бенно 1724 года начали расселяться по центральным губерниям равномер-
но во все стороны от Москвы - центра гигантского расселения армии.
Там, где жил командир полка, строился полковой двор, а в местах
размещения роты - ротный двор.Рота селилась в радиусе 50 - 100 верст
от ротного двора,причем Петр требовал расселять солдат по деревне как
можно плотнее.
Помимо ротного двора сооружались дворы для офицеров и их людей,
штабные,интендантские помещения,госпитали.Масштабом для поселения
—————————————————————————————————————————————————————————————————————
1.Бумаги Петра Великого. СПб., 1872 г., с.342
- 20 -
войск после тщательных расчетов была избрана пропорция: одного солда-
та-пехотинца (при расходе на него 28,5 рубля в год) могли содержать
47 крестьян при подушной подати в 70 копеек, а кавалериста - 57
крестьян, так как расходы на него и его лошадь составляли 40 рублей в
год.Таким образом на армию было расписано все население основных гу-
берний,которые должны были принять и разместить на своей территории
полки.
Вообще,ничего подобного перед петровскими реформами Россия не
знала,так как военный аспект податной реформы Петра означал,что регу-
лярные воинские части размещались практически в каждом уезде всех гу-
берний,исключая только Сибирскую.Крестьянское население всех других
губерний должно было сделать для себя выбор: или селить у себя сол-
дат,или строить им на свои деньги и своими силами особые солдатские
слободы, под которые предполагалось взять земли из помещичьих и
крестьянских наделов.Таким образом,помимо платежа подушной подати
крестьянское население России либо облагалось постойной повинностью,
либо должно было выплатить за это солидную компенсацию в виде платы
за строительство слобод.
Реакция крестьян и помещиков, на земли которых начали приходить
и селиться полки была крайне негативной: постой - эта тяжелейшая по-
винность военного времени - теперь,в мирное время, становился как бы
постоянным институтом.Сегодня можно не сомневаться, что "стон" про-
несся по стране,так как нам известно, что если хотели наказать непос-
лушных крестьян,бунтовавших против властей или помещиков, то просто
размещали в этой деревне солдат,которые буквально разоряли своих
крестьян,насильничали и грабили. В итоге постой оказался пострашней
массовых экзекуций и ссылки.Не случайно свобода от постойной повин-
ности всю последующую историю России рассматривалась как желаннейшая
привелегия,добиться которой удавалось немногим наиболее состоятельным
селянам и горожанам,оказавшим особые услуги государству или давшим
большую взятку.
Сделав постойную повинность постоянной, Петр, стремился смягчить
ее неизбежные негативные последствия,о которых он наверняка знал.Наи-
большие надежды он возлагал на законы, которые должны были регулиро-
вать отношения населения и армии.Важнейшими законами такого рода ста-
ли "Плакат" и "Инструкция полковнику" 1724 года. Оба документа были
разработаны при активнейшем участии Петра - настоящего вдохновителя
- 21 -
податной реформы.Следует сразу же отметить, что оба документа предпо-
лагали:во-первых - самое непосредственное участие армии в сборе по-
душной подати; во-вторых - делали полковника,старшего воинского на-
чальника в местах размещения полков,главным арбитром во всех возмож-
ных спорах и разногласиях между населением и армией.
VI.ПРИНЦИП РАБОТЫ НОВОГО ГОС.АППАРАТА.
Государственные учреждения (местные, центральные и высшие)
представляли собой сооружение, подобное сужающейся к верху пирами-
де,на вершине которой находился самодержец,осуществлявший верховную
неограниченную власть.
В принципе порядок работы созданных Петром центральных и высших
учреждений не предусматривал участия самодержца в их деятельности.Ре-
форматор пытался решить принципиальную задачу создания такой бюракра-
тической машины, все части которой работали бы безотказно согласно
принятым регламентам.Эта непрерывно работающая машина должна была
быстро и результативно пропускать через себя все дела, решения по ко-
торым состояли преимущественно в применении к ним действующего зако-
надательства. До нас дошло много резолюций Петра, в которых он наста-
ивал, чтобы дела, попадающие под соответствующие принципы,
рассматривались в учреждениях,без обращения непосредственно к нему:
"Учинить по государственным правилам","Решить по правам нелицемерно"
и т.д.
Петр требовал,чтобы к нему направляли лишь спорные или не имею-
щие прецедента дела.Так в указе от 19 декабря 1718 года,посвященном
судопроизводству,говорится: "...разве такое спорное новое и многот-
рудное дело от челобитчиков объявится, которого по Уложенью решить
самому тому Сенату без докладу и без именного от е.и.в. указу отнюдь
будет нельзя,тогда ему, Сенату,челобитчиков (в чем уже необходи-
мость), Сенату доносить его величеству... И, получа указ,решить".Поз-
же Петр требовал,чтобы ему представляли только самые важные дела по
обвинениям в государственных преступлениях.Тот же принцип избиратель-
ности был применен и в административной сфере.А 17 апреля 1722 года
Петр предписал,что на его личное рассмотрение представлять дела при
не ясном на этот счет законодательстве.
Так должно было быть в идеале.Как же было на практике? Подготов-
ленные Комиссией по изданию писем и бумаг Петра Великого данные, поз-
воляют нам судить о "функционировании" царя как руководителя госу-
- 22 -
дарственной машины.Всего за 1713 - 1725 годы Петр отправил 7584
письма и указа.Если разбить их на две группы - до и после государс-
твенной реформы (1713 - 1718 и 1719-1725 гг.) - то можно заметить,
что после образования коллегий и преобразования Сената деловая актив-
ность Петра понизилась незначительно. За шесть предшествующих реформе
лет он отправил 3877 писем и указов,а за шесть лет после образования
коллегий и реформы Сената - 3707 документов.Петр по-прежнему занимал-
ся массой текущих дел,которые в принципе должны были быть отданы для
решения аппарату.
Такое обилие дел,рассматривающихся непосредственно самодерж-
цем,должно было иметь какое-то организационное оформление, должен был
существовать механизм, с помощью которого в системе государственной
власти мог функционировать монарх.
Таким передаточным звеном стал созданный в 1704 году Кабинет его
императорского величества, во главе которого стоял кабинет-секретарь
Петра А.В.Макарова.Под руководством Макарова работал целый штат подь-
ячих,готовивших доклады для царя.Кроме того кабинет ведал личным иму-
ществом царя, был его казначейством, так как в кассу поступали огром-
ные суммы от соляных сборов.
Следует отметить,что с годами в работе Кабинета отчетливо прос-
леживается ведущая тенденция усиливающейся бюрократизации деятельнос-
ти самодержца при исполнении им функций верховной власти. С укрепле-
нием значения Кабинета как своебразного учреждения "при особе
государя" что-либо докладывать,доносить,предлагать,просить станови-
лось равнозначным направить соответствующий документ в Кабинет, где
его фиксировали,обрабатывали,,чтобы затем,вместе с ему подобны-
ми,включить в виде пунктов в доклад к царю.Доклад,прочитанный Макаро-
вым, с резолюциями Петра возвращался в Кабинет и становился основой
для указа или служебного письма Макарова чиновнику,направившему "до-
ношение".
Естественно,что всякая бюракратизация,ставящая во главу угла
движение бумаг, выдвигает на первое место фигуру бюрократа.Такой фи-
гурой на верхних этажах управления в петровское время стал А.В.Мака-
ров.Мимо него не проходил ни один обращенный к Петру документ.Мака-
ров,таким образом, сделался незаменимым передаточным звеном между
императором и государственной машиной.
Важно заметить, что в Кабинет направлялось большое количество - 23 - донесений
из месиных и центральных учреждений,которые были формально подчинены коллегиям и
Сенату.И тем не менее руководители этих ве- домств,минуя вышестоящие
инстанции,писали прямо в Кабинет,куда таким образом стягивались все нити
управления на разных уровнях.В сущности, это было явным нарушением заведенного
пропагандируемого самим Петром бюракратического порядка,требующего субординации.
По-видимому,в ряде случаев активное участие царя было необходи- мо,чтобы
преодолеть неповоротливость бюрократической машины,исправить создаваемые ее же
бюрократической сущностью недостатки. Здесь следует сказать,что само по себе
создание бюрократической машины,пришедшей на смену системе средневекового
управления,в основе которого лежал обычай, - естественный процесс.Бюрократия
необходимый элемент структуры государства нового времени.Однако в условиях рос-
сийского самодержавия создание бюрократической машины стало своеоб- разной
"бюрократической революцией".Начиная с петровских времен эта машина работала по
присущем ей внутренним законам,ради конечной цели - упрочнения своего положения
- подстраиваясь под всяческие изменения в жизни.Все эти черты созданной
петровским режимом бюрократии позво- лили ей успешно функционировать вне
зависимости от того,какой власти- тель сидел на троне - умный или глупый,
деловой или бездеятель- ный.Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную
касту бюрократов неуязвимой и до сего дня. Итак,петровскими реформами
создавалась неведомая ранее Руси сис- тема.Государственность Российской империи
была как бы в лесах строй- ки, и Петр - ее инженер и строитель - постоянно
вносил необходимые поправки и дополнения.
| |
|
